一、政策文件基础
文件依据：2026年6月29日常务会议审议通过，2026年7月7日国务院印发国发〔2026〕23号《国民健康“十五五”规划》，对标《“健康中国2030”规划纲要》、国家十五五经济社会发展纲要，县域医疗卫生、紧密型县域医共体是分级诊疗、医疗卫生强基工程核心抓手，构建“县级医院龙头—乡镇卫生院枢纽—村卫生室网底”整合型县域健康服务体系 。
二、十五五规划县域医疗六大维度政策
（一）县域医疗机构布局与资源配置政策
1. 机构设置刚性标准
原则上每县设置1所县办综合医院；县域常住人口超100万可增设分院/第二综合医院；人口偏少县域统筹整合综合、中医、妇幼机构，避免重复建设。县级中医院、妇幼保健院独立设置，纳入县域医共体一体化统筹；人口大镇中心卫生院升级为县域医疗次中心，承担片区急诊、住院、康复功能，打造15分钟县域医疗服务圈。
2. 床位与专科资源倾斜政策
严控县级综合医院普通扩张床位，新增床位全部倾斜康复、老年医学、精神心理、儿科、安宁疗护、慢病护理六大短缺专科；县级医院床位配置标准0.7张/千人，县域基层床位1.38张/千人；严禁县级公立医院违规举债、超规划新建院区，资源投向薄弱专科而非单纯扩大门诊病房规模 。
3. 设备统筹配置政策
县级牵头医院统一统筹县域大型检查设备（CT、核磁、胃肠镜、心电、病理），建设县域共享检验影像中心；基层不再重复购置大型设备，医共体内统一调配、结果互认；财政专项资金优先保障县级急诊急救、慢病筛查、妇幼、精神类设备更新。
（二）医疗卫生强基工程（基层核心政策）
1. 基层能力达标硬性指标
十五五期间乡镇卫生院、社区卫生服务中心能力达标率稳定≥95%，持续深化“优质服务基层行”；提升基层诊疗量占比，推动常见病、稳定慢性病下沉县域基层，减少群众跨县外流就医 。
2. 基层服务供给扩容政策
扩大乡镇卫生院诊疗范围，增设外科小手术、康复理疗、门诊透析；完善村卫生室药品目录，增加慢病、儿科、中医适宜技术药品；建立常态化巡回医疗全覆盖机制，针对山区、偏远乡村每月固定县级专家巡诊、手术、慢病随访。
3. 医防融合县域一体化政策
县级医院设立公共卫生科，疾控机构派驻专员入驻县域医共体总院；构建“县级筛查—基层随访—疾控干预”慢病、传染病、肿瘤早筛闭环；县级医院承接县域重大公共卫生项目（两癌筛查、HPV免费接种、老年健康体检、心脑血管早筛）。
（三）紧密型县域医共体一体化建设政策
1. 全覆盖建设目标
2027年底实现全国县/县级市紧密型医共体全覆盖，十五五末期（2030年）全面升级为实体化医共体，实现人、财、物、运营、信息、医保六统一管理，医疗、运营、信息一体化深度落地 。
2. 治理架构整合政策
以县级综合医院/中医院为牵头总院，整合辖区全部乡镇卫生院、公办村卫生室；妇幼、精神、康复专科医院纳入医共体统筹；鼓励社会办医疗机构自愿加入，构建“一总院、多分院、全域村卫生室”一体化架构，单个县域医共体不超过3个，避免碎片化竞争 。
3. 人才一体化流动政策
强制推行县管乡用、乡聘村用人事制度：医共体内人员编制统一归集总院，县级医师定期派驻乡镇、村卫生室；高级职称医师下沉基层常态化，每个中心卫生院固定1名县级高职称医师驻点；落实农村订单定向医学生、银龄退休医师下沉基层补贴；建立医共体内职称晋升基层服务硬性门槛（晋升中级/副高需累计基层服务满2年） 。
4. 资源共享机制政策
统一建设县域五大共享中心：医学检验、影像、心电、病理、消毒供应；医共体内检查检验全域互认，消除重复收费；统一调配床位、门诊号源，县级专家门诊号源30%以上优先下放基层分院；统一药品采购、耗材配送，县域集中议价降低采购成本。
（四）县域医保支付改革配套政策（支撑医共体落地激励）
1. 总额打包付费全覆盖
对紧密型县域医共体实行县域医保基金总额预算打包付费，结余留用、合理超支按比例分担；结余资金全部用于医共体人才薪酬、设备更新、基层服务提升，不得截留挪用 。
2. 分级诊疗差异化报销政策
拉大县级、乡镇、村卫生室医保报销差距，基层就诊起付线降低、报销比例提高；规范双向转诊，转诊患者连续计算起付线；推行同病同价、同病差异化支付，引导轻症、稳定慢病留在县域基层；中医医共体总额预算给予专项倾斜。
3. 外流病种管控考核
将县域内住院率、基层就诊占比、大病外转率纳入医共体年度绩效考核，与医保总额、财政补助挂钩；针对县域高发外流病种（骨科、心内、妇科、康复）建设县级重点专科，降低跨市就医流失。
（五）县域人才队伍建设政策
1. 分层培养体系
县级医院重点培育急危重症、微创、肿瘤、精神、康复专科骨干；乡镇卫生院全员全科医师规范化培训；村卫生室开展乡村医生专项轮训；设立县域卫生人才专项编制池，统筹解决基层人员编制缺口。
2. 薪酬激励倾斜政策
医共体内薪酬总额统筹分配，向基层一线、下乡医务人员、全科医生倾斜；落实基层乡镇工作补贴、乡村医生养老保障；允许医共体结余资金增发绩效，打破县级医院与基层薪酬壁垒。
3. 对口帮扶长效政策
省级、市级区域医疗中心对口帮扶县级医院，建立五年稳定帮扶机制；派驻专家、共建专科、远程带教、免费进修，每年完成县级骨干全员轮训。
（六）数字健康与县域智慧医疗政策
1. 县域统一信息平台建设
十五五要求所有县域建成医共体一体化智慧健康平台，打通县级医院、乡镇、村卫生室、疾控、医保数据；统一电子病历、电子健康档案全域互通，实现远程会诊、线上复诊、慢病智能随访全覆盖。
2. 互联网医院县域全覆盖
县级医院全部建成互联网医院，面向全县居民提供线上问诊、处方流转、药品配送；基层家庭医生线上签约、慢病监测，AI辅助诊断下沉乡镇，弥补基层诊断能力短板。
3. 数字公卫生管理
县域统一慢病智慧管理系统，自动抓取体检、门诊、住院数据，分级推送至基层医生开展随访干预，实现多病同防、数字化全程健康管理。
三、紧密型县域医共体：县级政府、卫健、总院落地实施全流程
（一）第一阶段：县级顶层设计
1. 成立县级医共体管委会（政府主导）
县长任管委会主任，发改、财政、编办、人社、医保、卫健、中医药、乡镇政府为成员；统筹编制、财政投入、医保政策、机构整合、绩效考核五大核心权限，每月召开联席会议解决落地堵点。
2. 完成县域基线摸底调研
摸清县域人口、慢病发病、外转病种、各医疗机构床位、设备、人才、收支、医保基金使用数据；梳理县级薄弱专科、乡镇服务短板、村卫生室运营困难，形成县域医疗资源诊断报告，作为医共体建设依据。
3. 出台县级配套实施文件
同步配套3份核心文件：《县域紧密型医共体实体化建设实施方案》《医共体人事县管乡用管理办法》《医保总额打包付费绩效考核细则》，打通编制、薪酬、医保、财政政策壁垒。
4. 优化县域机构整合布局
整合县人民医院、中医院为双牵头总院（中西医协同）；将全部乡镇卫生院转为医共体分院，公办村卫生室纳入一体化管理；设立县域检验影像、康复、精神专科共享中心，闲置小型医疗机构转型护理、安宁疗护机构。
（二）第二阶段：体制机制一体化落地
1. 人事一体化（县管乡用落地动作）
编制统筹：全县卫健事业编制归集医共体总院统一管理，不再分县级、乡镇独立编制；新招录人员全部纳入医共体人才池，按需派驻基层。
轮岗派驻机制：县级主治及以上医师每年基层驻点不少于6个月；新入职医生必须先下乡服务2年；高级职称评审设置基层服务硬性指标。
薪酬统筹：医共体实行统一薪酬总额管理，建立“总院—分院”绩效分配池，基层岗位绩效上浮20%-30%，下乡发放专项生活补贴。
2. 财务资产一体化
财务统管：医共体设立统一财务结算中心，所有分院收支两条线，收入全额归集总院，统一预算、采购、核算；乡镇卫生院不再独立设立财务账户。
资产统一调配：县域医疗设备、床位、药品耗材统一招标采购，大型设备总院统筹，分院共享使用；闲置设备下沉乡镇医疗次中心。
结余资金管理：医保打包结余、医疗业务结余全部留存医共体，专项用于人才绩效、基层设备、专科建设，政府不统筹截留。
3. 医保支付机制落地（激励抓手）
医保局按年度测算县域医保总额，打包拨付医共体总院；建立“县域内住院率、基层就诊占比、外转率、慢病规范管理率”四大核心考核指标。
落实差别化报销：村卫生室报销75%、乡镇卫生院65%、县级医院50%、域外医院35%，引导分级就诊；基层适宜病种实行同病同价，降低基层就医成本。
双向转诊闭环：医共体内建立转诊中心，县级预留基层转诊绿色通道，稳定慢病下转基层长期管理。
4. 服务资源一体化
五大共享中心实体化运营：检验、影像、心电、病理、消毒供应中心设在县级总院，乡镇分院只采集样本，统一检测、统一出报告，全域结果互认。
专科共建攻坚外流病种：针对骨科、心脑血管、妇科、肿瘤、康复等外流高发专科，由总院组建专科团队，开设县级特色专科，减少群众跨市就医。
巡回医疗常态化：每周固定专家团队下沉偏远乡镇、行政村，开展手术、体检、慢病诊疗，打通山区就医短板。
5. 医防融合一体化
疾控专员入驻医共体总院公共卫生部，统一统筹县域慢病筛查、传染病防控、老年体检、妇幼项目；县级医院筛查阳性患者直接推送基层家庭医生长期随访。
家庭医生签约提质：医共体内组建全科签约团队（县级专科医师+乡镇全科+村医），重点覆盖老年人、慢病、失能人群，提供上门巡诊、长期健康管理。
（三）第三阶段：数字化与服务提质
1. 上线县域统一智慧医共体平台，打通电子健康档案、电子病历、医保结算、远程会诊；建成县级互联网医院，线上问诊、处方流转直达村卫生室。
2. 完善15分钟医疗圈：升级中心乡镇卫生院为县域医疗次中心，配备急诊急救设备，能开展常规手术、康复住院。
3. 发展医养结合：县级医院开设老年医学科、安宁疗护科；乡镇卫生院增设护理床位，联动乡镇养老机构提供医养上门服务。
（四）第四阶段：绩效考核闭环
1. 县级管委会每年制定医共体综合考核方案，指标分为四大类：基层服务能力、县域就诊率、公共卫生完成度、群众满意度。
2. 考核结果与医保总额、财政补助、医共体绩效薪酬、院长任免直接挂钩；考核不合格缩减下一年度医保预算，连续两年未达标调整医共体管理班子。
3. 建立群众满意度常态化测评，线上线下同步收集就医反馈，针对基层就医短板动态调整资源下沉方案。
四、编制《县域医共体“十五五”发展规划》关注八大重点方向
（一）方向1：对标国发〔2026〕23号政策，锚定硬性考核指标
1. 硬性约束指标写入规划文本：2027年紧密型医共体实体化全覆盖、基层机构达标率≥95%、县域内住院率稳步提升、基层诊疗占比逐年增长、医保打包付费全覆盖。
2. 对标医疗卫生强基工程要求，明确分年度阶段性目标（2026-2027基础建设期、2028-2029提质升级期、2030收官巩固期），设置可量化台账。
3. 同步对接省级、市级十五五健康规划，确保县域医共体规划上下级政策统一，争取上级财政、专科帮扶资源。
（二）方向2：县域资源现状短板精准诊断
1. 人口与健康基线：常住人口、老龄化比例、慢病患病率、大病外转病种、跨市就医人次、因病返贫监测人群数据。
2. 机构资源短板：县级薄弱专科缺口、乡镇卫生院手术能力不足、村卫生室设备/人才缺口、共享中心建设空白。
3. 运营机制短板：人事编制壁垒、薪酬分配失衡、医保支付激励不足、医防割裂、信息系统孤岛。
4. 规划必须配套《县域医疗资源短板分析报告》，所有建设任务对应短板制定解决方案。
（三）方向3：实体化治理架构与体制机制创新
1. 明确县级医共体管委会权责、总院与分院权责清单，厘清卫健、医保、财政、编办部门协同机制，杜绝权责模糊。
2. 细化人事“县管乡用、乡聘村用”完整制度、编制统筹方案、基层人才激励政策，设置五年人才培养专项计划。
3. 设计财务一体化、资产统一调配、医保总额打包付费完整运行机制，明确结余资金使用细则。
4. 区分中西医协同发展路径，规划县级中医院牵头中医专科联盟，中医药适宜技术下沉基层全覆盖。
（四）方向4：专科能力建设与外流病种攻坚
1. 梳理县域TOP5外流病种，分年度建设对应县级临床重点专科（骨科、心血管、神经内科、妇科、肿瘤、康复），配套设备采购、人才引进、市级对口帮扶计划。
2. 补齐短缺专科：老年医学、精神心理、儿科、安宁疗护、康复护理，规划新增床位、门诊病区建设。
3. 布局县域医疗次中心：选定3-5个人口大镇中心卫生院，升级急诊、住院、手术能力，分流县级医院轻症住院患者。
（五）方向5：基层强基与三级服务网底建设
1. 分年度实施乡镇卫生院标准化改造、村卫生室提质工程，配齐诊疗、康复、公卫设备。
2. 规划巡回医疗、专家下沉、全科医师培养、乡村医生保障全套实施方案。
3. 明确15分钟医疗卫生服务圈建设路径，偏远山区增设移动诊疗点、流动体检车。
（六）方向6：医防融合与全周期健康管理
1. 规划县域慢病一体化管理体系：筛查—诊断—县级治疗—基层长期随访—康复闭环。
2. 统筹妇幼健康、老年健康、职业健康、残疾康复专项行动落地载体，全部依托医共体三级网络实施。
3. 疾控机构深度融入医共体机制，明确公卫经费分配、公卫人员派驻、公共卫生项目考核细则。
（七）方向7：智慧数字医共体建设专项规划
1. 统一县域健康信息平台建设时间表，打通县级、乡镇、村、医保、疾控数据壁垒。
2. 规划县域互联网医院、远程会诊中心、AI辅助诊断、慢病智能监测系统落地。
3. 配套数字化运维经费、人员培训计划，避免重建设、轻运营。
（八）方向8：资金保障、绩效考核与风险防控
1. 资金测算：分年度测算财政专项投入、医保打包资金、医院业务结余、上级帮扶资金，编制五年资金筹措方案。
2. 建立分层绩效考核体系：医共体总院考核、分院考核、医务人员个人考核三级指标，全部绑定政策激励。
3. 风险防控：公立医院债务管控、医保基金超支分担机制、基层人才流失防控、分级诊疗群众就医引导方案。
4. 规划设置年度评估、中期调整（2028年）、终期总结机制，动态优化建设任务。
《国民健康“十五五”规划》县域医疗核心逻辑：以紧密型县域医共体为总抓手，通过一体化体制机制整合县域资源，强基层、建专科、通医保、融医防、赋数字，最终实现常见病、多发病、稳定慢病留在县域，减少跨区域就医，构建均等化整合型县域健康服务体系。
县级落地核心是政府统筹破除部门壁垒、人财物六统一实体化运营、医保打包付费激励分级诊疗；县域医共体十五五规划必须紧扣国家政策硬性指标，立足本地资源短板，构建“架构—专科—基层—医防—数字—保障”完整闭环实施方案。
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